*** "Le Traité simplifié, oui , mutilé, non", par Valéry Giscard d'Estaing
Lors de sa réunion du 21 juin, le Conseil européen devra établir "une feuille de route, et un mandat clair pour parvenir à l'achèvement du processus en cours pour la ratification du Traité constitutionnel". La préparation de cette réunion est assurée par la présidence allemande de l'Union. Chacun reconnaît la détermination, la compétence et l'ouverture d'esprit de la chancelière Angela Merkel.
Sa démarche, rationnelle, a été compliquée par les initiatives venues de France, et à un moindre degré des Pays-Bas. Au cours de la campagne présidentielle française, et pour sortir de l'impasse où le funeste référendum de 2005 a enfermé la France, les candidats ont préconisé une autre solution : le Traité constitutionnel serait plus ou moins abandonné, et remplacé soit par un "mini-traité", proposé le 8 septembre 2006 à Bruxelles par Nicolas Sarkozy, soit par un "traité simplifié", dont M. Sarkozy affirmait le 2 mai 2007 qu'il "avait l'accord de MM. Zapatero et Blair, et de MmeMerkel". C'est autour de ce "traité simplifié" proposé par la France et la Grande-Bretagne que serait recherché l'accord du Conseil européen.
Deux remarques éclairent la réflexion. Le projet de Traité constitutionnel a été signé à l'unanimité par les chefs d'Etat et de gouvernement le 29 octobre 2004 et il a déjà été ratifié par 18 Etats, soit les deux tiers des Etats membres, ce qui représente une majorité qualifiée. Quatre autres Etats sont animés d'intentions favorables.
Dans un espace européen qui affirme vouloir conforter sa dimension démocratique, cette donnée ne doit pas être sous-estimée. Les procédures de ratification conduites par les deux tiers des Etats membres, dont la grande majorité des nouveaux Etats, devraient faire l'objet d'une considération égale à celles des deux Etats qui ont rejeté le Traité, et des trois qui s'interrogent encore. Il faut beaucoup réfléchir avant de leur demander d'adopter un texte différent de celui qu'ils ont déjà voté.
AMBIGUÏTÉ
La "simplification" recherchée vise-t-elle à faciliter la ratification des quelques Etats encore réticents ou dissimule-t-elle, en réalité, une manipulation visant à revenir en arrière sur certaines avancées du Traité constitutionnel ? Cette ambiguïté, qui explique le soutien apporté par la Grande-Bretagne au projet de traité simplifié, devra être levée.
Les deux premières parties du texte, qui concernent les institutions de l'Union et la Charte des droits fondamentaux – et qui sont les seules que nous ayons présentées il y a quatre ans au Conseil européen de Thessalonique –, n'ont nul besoin de simplification. La première partie, qui porte sur les institutions, n'a pas été réellement contestée, même en France, pendant et depuis le référendum.
Nicolas Sarkozy m'avait fait part de son intention de faire approuver cette partie du texte, sans modification, par le Parlement, en juillet, pour prouver la détermination de la France de rejoindre le convoi européen. Cette attitude m'a paru juste et raisonnable. Il n'y a donc pas lieu, au titre du "traité simplifié", de rouvrir la discussion sur la première partie du Traité. Telle était bien l'intention de MmeMerkel, qui souhaitait mettre cette première partie "hors discussion".
Or voici que s'expriment des demandes pour remettre en question les acquis de cette première partie. La plus surprenante concerne l'instauration d'un ministre des affaires étrangères de l'Union européenne (art. 28), dont le ministre britannique des affaires européennes, Geoff Hoon, exige aujourd'hui la suppression.
Or l'article2 du traité d'Union européenne de 1992 stipule que "l'Union se donne pour objectif la mise en œuvre d'une politique étrangère et de sécurité commune", ce qui rend nécessaire la nomination d'un responsable pour en assumer l'exécution. Les modalités de désignation du ministre des affaires étrangères de l'Union – et son titre! – figurent dans le traité signé à Rome par le premier ministre britannique, Tony Blair. Cette demande ne peut qu'être écartée.
Il en va de même de la proposition de revenir, pour la terminologie des actes législatifs européens, aux termes de "règlement" et de "directive", dont le sens est ignoré de la quasi-totalité des citoyens, au lieu de "lois européennes" et de "lois-cadres européennes", compréhensibles par tous, et qui figurent dans le projet de Traité.
Quant aux propositions piteuses visant à supprimer les symboles européens, hymne, drapeau et devise, elles seraient risibles si elles ne blessaient pas notre fierté encore fragile de nous sentir Européens. Tout emploi du mot "constitutionnel" serait banni, et remplacé par le terme "Traité".
ENSEMBLE COHÉRENT
Bref, les propositions de la première partie du Traité, élaborée avec soin par la Convention, constituent un ensemble cohérent, dont on ne voit pas qui aurait intérêt à le désorganiser, sauf, je le répète, ceux dont les arrière-pensées visent à freiner l'intégration européenne.
Les points essentiels du projet de Traité sont connus : désignation d'un président stable de l'Union, mettant fin à la rotation semestrielle; nomination d'un ministre des affaires étrangères de l'Union; définition précise des compétences respectives de l'Union et des Etats membres, pour mettre fin au reproche que "l'Europe se mêle de tout"; mise en place d'une procédure législative de type normal, semblable à celle en vigueur dans les pays démocratiques; confirmation du monopole d'initiative de la Commission; abandon de la règle de désignation d'un commissaire par Etat membre et fixation à 18 au lieu de 27 du nombre des commissaires; droit reconnu à tous les Parlements nationaux de veiller au respect du principe de subsidiarité, applicable aux actes de l'Union; enfin, définition d'une règle de vote à la majorité qualifiée (pour être adopté, un acte européen devrait être approuvé par 55% des Etats membres de l'Union, réunissant au moins 65 % de la population).
Cet ensemble est cohérent. Il n'a pas été réellement contesté depuis quatre ans, en dehors des adversaires de l'intégration européenne, et, dans le cas de la Pologne, par une discussion sur les règles de vote. Il a été ratifié par les deux tiers des Etats membres. On ne voit pas en quoi il pourrait être "simplifié". La sagesse serait de ne pas y toucher et d'inviter à poursuivre sa ratification par la voie parlementaire. C'est d'ailleurs la position du Parlement européen, qui vient d'approuver par 469 voix contre 141 le remarquable rapport en ce sens d'Elmar Brok et Enrique Baron.
Le problème de la "simplification" du Traité se concentre donc sur la troisième partie, qui n'est pas l'œuvre de la Convention européenne mais des gouvernements, qui sont ainsi appelés à corriger leur propre travail. Le premier reproche qui lui est adressé concerne sa longueur.
Elle tient à une ambition consistant à remplacer tous les traités antérieurs par un seul texte, qui en regrouperait le contenu. Aussi, quand on parle de "simplification" du Traité constitutionnel, il faut prendre en compte l'ensemble formé par le Traité lui-même et tous les traités antérieurs. Ceux-ci représentent 1040 pages de texte! Lorsqu'on retire une disposition du Traité constitutionnel, pour la renvoyer aux traités antérieurs, on fait maigrir, en apparence, le Traité constitutionnel, mais on fait revivre les traités précédents.
Pour bien analyser le problème, il faut examiner ce que contient cette fameuse troisième partie. D'abord, l'adaptation du vocabulaire et des procédures des "politiques de l'Union" aux innovations institutionnelles introduites par la première partie. Rien de cela ne pose problème, et la rédaction peut être confiée à la compétence des juristes.
Ensuite, la reprise pure et simple des dispositions des traités antérieurs déjà ratifiés, telles que celles qui visent la concurrence dans le traité de Rome ou la politique économique dans le traité de Maastricht. Leur élimination, on l'a dit, n'aurait pour conséquence que de raviver les traités antérieurs, sans résultat de simplification.
QUATRE ANS EN ARRIÈRE
Le troisième ensemble comporte, lui, des innovations. Les unes consistent à passer, sur certains sujets, de la règle de l'unanimité à celle du vote à la majorité qualifiée. Ces dispositions sont contestées par certains des Etats membres, qui n'ont pas ratifié le texte. La France, semble-t-il, demande que la procédure du vote à la majorité qualifiée soit étendue à l'ensemble de la politique d'immigration.
En sens inverse, les Britanniques souhaiteraient qu'on restreigne davantage le recours au vote à la majorité qualifiée, notamment dans le domaine judiciaire et dans celui du droit du travail. Ce n'est pas un problème de "simplification", mais un désaccord, sur lequel la Convention avait réussi à dégager un consensus, et sur lequel une négociation est toujours possible. Elle nous ramènerait seulement quatre ans en arrière.
Les autres innovations ont été introduites à la demande des Etats membres, dont la France. Elles portent notamment sur "l'espace de liberté, de sécurité, et de justice". Elles visent à introduire la coopération judiciaire en matière civile et en matière pénale, et à développer la coopération policière vis-à-vis du grand banditisme.
Elles concernent également la mise en œuvre pratique de la politique étrangère et de sécurité commune (articles 294 à 312), et la protection des services d'intérêt économique général (art. 166). Le désir de "simplification" peut conduire à y renoncer. Ce serait, me semble-t-il, dommage.
Une dernière trouvaille consiste à vouloir conserver une partie des innovations du Traité constitutionnel, et à les camoufler en les faisant éclater en plusieurs textes. Les dispositions les plus innovantes feraient l'objet de simples amendements aux traités de Maastricht et de Nice. Les améliorations techniques seraient regroupées dans un Traité devenu incolore et indolore.
L'ensemble de ces textes serait adressé aux Parlements, qui se prononceraient par des votes séparés. Ainsi l'opinion publique serait-elle conduite à adopter, sans le savoir, les dispositions que l'on n'ose pas lui présenter "en direct".
Cette démarche de "diviser pour ratifier" n'est évidemment pas à la hauteur de l'enjeu. Elle est peut-être un bon exercice de présentation. Mais elle confortera les citoyens européens dans l'idée que la construction européenne est une machinerie organisée dans leur dos par des juristes et des diplomates.
Au nom des Conventionnels européens, je crois pouvoir dire ouià un traité honnêtement simplifié, qui ne revienne sur aucune des avancées institutionnelles que nous avons proposées dans la première partie, mais un non catégorique à un traité mutilé. Et, si les gouvernements se mettent d'accord sur un traité simplifié préservant l'essentiel des avancées institutionnelles, qu'ils n'aient pas peur de le dire et de l'écrire. "Mehr Licht", disait Goethe.
Cela me conduit à une suggestion adressée à Mme Merkel. A l'instar de la règle de totale transparence que s'était fixée la Convention, pourquoi ne pas proposer que les travaux du Conseil européen consacrés au Traité constitutionnel soient publics, afin que les citoyens entendent eux-mêmes les arguments des uns et des autres. Et qu'ils reconnaissent celles et ceux qui, comme vous-même, travaillent courageusement et honnêtement à bâtir le socle de l'Europe nouvelle.
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Ce point de vue sera également publié sur le blog de Valéry Giscard d'Estaing : www.vge-europe.eu
LE MONDE
14.06.07
*Photo : AFP/JOHANNES EISELE
Valéry Giscard d'Estaing, ancien président de la République et fondateur de l'UDF.
