*** L’absence prolongée de gouvernement n’a pas fini de faire parler de la Belgique à l’étranger. Notre pays qui ressemble à un petit village gaulois en pleine guerre des chefs (et des territoires), au point que les druides ne cachent pas que le ciel leur est tombé sur la tête, pourrait à nouveau faire parler de lui, et, cette fois, avec une gravité accrue.
Une question embarrassante circule dans les coulisses de l’Europe, peu évoquée chez nous, car, après tout, « on-a-déjà-assez-à-faire-avec-les-affaires-intérieures-du-pays… » : la Belgique sera-t-elle capable de signer, dans les prochaines semaines, le nouveau traité européen ?
Les chefs d’État ou de gouvernement des vingt-sept États membres de l’Union européenne ont, en effet, convenu de signer, le 13 décembre 2007, à Lisbonne, le nouveau traité européen. Or, rien n’indique, avec certitude, que notre gouvernement démissionnaire soit en mesure de le faire puisqu’il doit, pour des raisons liées au contrôle et à la sanction démocratiques, limiter son action aux « affaires courantes ».
Sauf à considérer que la signature du nouveau traité relève bien des « affaires courantes », la Belgique empêcherait, dans l’immédiat, la conclusion du traité.
Le concept « d’affaires courantes » relève de la catégorie des règles juridiques non écrites, voire des coutumes constitutionnelles ; et l’on accepte généralement qu’il recouvre trois situations.
La première concerne les actes de gestion journalière, à savoir les affaires de faible ou de moyenne importance qui affluent régulièrement et dont le règlement, encore qu’il puisse laisser place à un certain pouvoir discrétionnaire, n’implique pas de décision sur la ligne politique à suivre.
Dans une acception plus large, ce concept s’étend également aux affaires qui revêtent une plus grande importance, mais qui ne sont finalement que l’aboutissement des procédures qui avaient été engagées antérieurement. Il vise, enfin, les affaires urgentes : celles qui, si elles n’étaient pas immédiatement réglées, pourraient causer un dommage grave à la collectivité.
L’analyse se fait au cas par cas.
À l’évidence, la signature d’un traité international est un acte bien trop fondamental pour être considéré comme émargeant de la sphère journalière d’un gouvernement.
L’argument de l’urgence ne semble pas plus approprié, même si l’absence de signature de la Belgique empêcherait la conclusion du traité par les vingt-six autres États, à Lisbonne.
En effet, ce ne serait pas la première fois que la conclusion d’un traité international serait reportée.
À cela, l’on pourrait objecter que les pays faisant partie de l’Union ont accepté, lors de la Conférence intergouvernementale, de tout mettre en œuvre pour que le nouveau traité entre en vigueur le 1er janvier 2009 ; ce qui nécessite une ratification dans les vingt-sept États membres, dans des délais très courts, ratification qui ne peut débuter qu’une fois le traité signé…
Dans cette perspective, l’urgence serait donc de mise… Mais l’argument semble insuffisant car l’article 6 du traité indique que le nouveau texte s’appliquera lorsque le dernier État l’aura ratifié. En pratique, le 1er janvier n’est qu’une date cible.
Serait-ce alors une affaire politiquement importante et qui serait menée depuis longtemps ? En ce sens, l’on pourrait soutenir, notamment, que les discussions relatives au nouveau traité ont commencé début 2007, sous la présidence allemande du Conseil, voire antérieurement. L’on pourrait encore ajouter que la Belgique avait déjà signé la « Constitution européenne », en 2004, et que le traité actuel reprend ce texte en substance, réalité que l’on veut cacher à bon nombre de citoyens de l’Union mais que nous utiliserions, en Belgique, pour justifier la signature du traité…
L’accord intervenu au Conseil européen fin juin, la Conférence intergouvernementale subséquente et la signature du traité à Lisbonne ne constitueraient alors, en réalité, que le parachèvement d’un processus enclenché depuis bien longtemps.
À nouveau, cette interprétation reste fragile. En effet, des négociations, aussi intenses soient-elles, ne peuvent être assimilées à la signature d’un acte, comme simple aboutissement. Seul un traité signé engage, sur le plan international, un État, puisque celui-ci marque son consentement à être lié par un traité sur le plan international.
Un État reste libre de ne pas conclure un traité, même à la dernière minute, notamment parce que son opinion publique y serait opposée.
En outre, eu égard au contenu du traité, qui aura des répercussions majeures sur la législation belge future, l’on est en droit de se demander très sérieusement si un gouvernement en « affaires courantes » peut de jure s’engager de la sorte sur la scène internationale ? Surtout lorsque l’on sait que l’actuel nouveau traité suscite des débats, dans l’opinion publique, notamment quant à sa forme singulière et quant au fond.
Que faire alors ? Opter pour l’idée que la signature n’est pas l’acte essentiel et que seul l’assentiment du Parlement donnera des effets au traité dans l’ordre juridique interne belge ?
Rappeler que l’article 168 de la Constitution précise que « dès l’ouverture des négociations en vue de toute révision des traités instituant les Communautés européennes, les Chambres en sont informées et ont connaissance du projet de traité avant sa signature » ? Amener ainsi les Chambres, dûment informées, à faire œuvre constructive et à inciter le gouvernement démissionnaire à signer, même si cela ne s’inscrit pas dans les limites traditionnelles des « affaires courantes » ? Ou encore anticiper, avant la signature, le débat au Parlement sur la loi d’assentiment ?
Dans tous les cas, il s’agit de conférer un rôle assez inhabituel et pour le moins ambigu aux Chambres afin de permettre au gouvernement démissionnaire de ne pas être sanctionné juridictionnellement pour avoir dépassé les « affaires courantes »…
On le voit, la crise de l’Orange bleue peut conduire à des difficultés sur la scène européenne, sauf à les dépasser à l’aide d’arguties juridiques. Sans préjuger du débat sur le projet de traité, la Belgique, État fondateur de l’Union européenne et siège de multiples institutions, perdrait un crédit inutile si, en raison de sa seule incapacité à instaurer un gouvernement fédéral, elle bloquait la signature d’un acte très important à l’échelle européenne.
Une pelure d’orange – amère – fera-t-elle glisser l’Europe vers des horizons troublés… ?
Carine Doutrelepont Professeur de droit européen à l’ULB, avocate
Pascal Lefèvre Chargé de questions institutionnelles aux institutions européennes
*En ce qui concerne Pascal Lefèvre, cette opinion n’engage que son auteur.
Le Soir
31 octobre 2007
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