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"CONNAITRE LE FONCTIONNEMENT DE L'UNION EUROPEENNE"!
*(7) "La politique européenne de cohésion économique et sociale"*
La politique de cohésion économique et sociale, souvent appelée "politique régionale européenne", regroupe les principales actions soutenues par l’UE au niveau local.
Cette politique représente également une part conséquente du budget européen ; part qui n’a cessé d’augmenter depuis sa création dans les années 70.
La politique de cohésion n’est pas si vieille et elle a pourtant été réformée à plusieurs reprises. La dernière réforme en date, celle de 2006 a consisté à aligner les objectifs de la politique régionale avec ceux de la stratégie dite de Lisbonne, visant à faire de l’Europe l’économie de la connaissance la plus compétitive au monde d’ici à 2010. La politique de cohésion économique et sociale, souvent considérée comme ardue et difficile d’accès, regorge néanmoins de potentialités pour mettre en place des projets locaux et régionaux soutenus par l’Union européenne. Tour d’horizon de cette politique aux milles facettes.
La politique de cohésion économique et sociale : des fondements dans les années 70 à la réforme de 2006
Dès le préambule du traité de Rome (1957), on mentionne la nécessité "de renforcer l’unité et d’[en] assurer le développement harmonieux en réduisant l’écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisées". Pourtant, à cette époque, on est bien loin des fonds structurels et des aides aux projets locaux. En effet, les deux premiers fonds à voir le jour dans les années 50 sont le Fonds Social Européen (FSE) et du le Fonds Européen de Garantie Agricole (FEOGA).
Ce n’est que dans les années 70, avec l’entrée de l’Irlande (pays alors peu développé par rapport aux pays membres des communautés de l’époque), du Royaume-Uni (également en difficulté au niveau économique) et du Danemark (pays alors très rural) et dans la perspective de l’élargissement à la Grèce, à l’Espagne et au Portugal, pays extrêmement pauvres à l’époque, que se met en place progressivement un embryon de politique régionale au niveau européen. En effet, en 1975, un pas décisif a été accompli avec la création du fonds le plus connu de la politique régionale européenne, le Fonds Européen de Développement Economique Régional (FEDER).
L’Acte unique européen de 1986 fait mention de la cohésion économique et sociale, essentielle au « développement harmonieux de l’ensemble de la communauté » exige la réduction de « l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions », c’est à dire du « retard des régions les moins favorisées ». Ce traité représente un tournant majeur puisqu’il élève la politique régionale au rang des politiques de l’UE. Une conséquence directe a été le doublement des fonds alloués à la politique de cohésion, appelé aussi « paquet Delors I ».
Dès lors, la politique régionale a profondément et régulièrement été réformée. Les différentes réformes de la politique régionale (Traité de Maastricht, réforme de 1993, puis 1999 et enfin 2006) ont généralement été couplées d’augmentations systématiques des enveloppes budgétaires allouées. De 45 milliards d'écus pour la période 1989-1993, elle est passée à 90 milliards d'écus sur 1994-1999, puis à 193 milliards d'euros sur 2000-2006,
Le Fonds de cohésion, qui, à la différence des autres fonds, est alloué sur la base des caractéristiques économiques des Etats, et non des régions, a fait son apparition avec le Traité de Maastricht.
Les différentes réformes ont généralement été guidées par des impératifs de rationalisation : révision des « zones d’éligibilité » pour accéder aux fonds, diminution du nombre d’objectifs (1999), accent porté sur l’additionalité ( : les fonds structurels ne doivent pas se substituer aux dépenses structurelles de l’Etat) ; mais aussi sur l’adaptation des objectifs au contexte économique et social (montée du chômage, dimension environnementale, égalité des sexes, etc...).
Avec un grand nombre de régions en retard de développement bénéficiant des fonds alloués au titre de l’objectif 1 de l’époque (développement et ajustement des régions en retard de développement), l’Espagne, le Portugal, l’Italie du Sud et la Grèce ont pendant longtemps bénéficié d’une manne financière importante. L’objectif 1 représentait 80% du total des fonds entre 1993 et 1999.
La situation a fondamentalement été modifiée avec l’arrivée des 12 derniers Etats membres dans l’UE en 2004 et 2007. Avec un PIB moyen par habitant bien en-deçà de celui des Etats de l’UE 15, les nouveaux arrivants auraient dû, si le système des fonds structurels de l’époque avait été appliqué, récolter plus de 80% des fonds communautaires versés au titre de la politique régionale. Une nouvelle réforme est ainsi venue modifier le système dans son ensemble en 2006.
La nouvelle politique régionale européenne : des fonds espagnols aux fonds polonais en passant par Lisbonne
La nouvelle politique régionale européenne a ainsi vu le jour dans le contexte du plus grand élargissement jamais opéré au sein de l’UE. La Commissaire en charge de la politique régionale, la Polonaise Danuta Hübner a dû mettre sur pied une réforme difficile et concilier les intérêts souvent contradictoires des anciens bénéficiaires de fonds communautaires et des nouveaux entrants. C’est dans ce contexte que la décision a été prise d’aligner les objectifs de la politique européenne de cohésion économique et sociale avec ceux de la stratégie de Lisbonne.
La réforme a ainsi débouché sur la mise en place de trois objectifs (voir cartes pour comparaison des zones éligibles 2000-2006 et 2007-2013):
- L’Objectif « Convergence », visant à accélérer la convergence des Etats-membres les moins développés par l’amélioration des conditions de croissance et d’emploi. Ce nouvel objectif renvoie en grande partie à l’ancien objectif 1 (régions ayant un PIB moyen inférieur à 75% de la moyenne communautaire), compilé avec le Fonds de cohésion (Etats-membres ayant un RNB inférieur à 90% de la moyenne communautaire). Afin de prendre en compte les craintes des anciens pays bénéficiaires de fonds (Espagne, Portugal, Italie, Grèce, mais aussi la France) un régime transitoire pour les régions et Etats qui bénéficiaient de l’objectif 1 et du Fonds de cohésion a été mis en place (connu sous le nom de « phasing-out ».
- L’Objectif « Compétitivité régionale et emploi »: cet objectif vise à renforcer la compétitivité, l’emploi et l’attractivité des régions, en dehors de celles qui sont les moins favorisées. les régions éligibles sont celles qui bénéficiaient préalablement de l’objectif 1 sur la période 2000-2006 et qui ne répondent pas aux critères de l’objectif « convergence » ainsi que toutes les autres régions non couvertes par l’objectif « convergence ».
- L’Objectif « Coopération territoriale européenne » correspond à l’ancienne initiative INTERREG III à savoir le soutien aux projets de coopération transfrontalière entre régions situées aux frontières intérieures ou extérieures de l’UE.
Les anciens programmes URBAN II, à destinations des zones urbaines en difficulté, et EQUAL, pour la lutte contre toutes les formes de discrimination et d'inégalité dans la sphère du travail et de l'emploi, ont été intégrés aux nouveaux objectifs « convergence » et « compétitivité régionale et emploi ». Les programmes Leader + (programme européen destiné aux zones rurales) et le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) ont quant à eux été remplacés par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), l’IFOP devient le Fonds européen pour la Pêche (FEP).
Les anciens « gros » bénéficiaires de fonds n’ont pas été réellement lésés dans le cadre de cette réforme (voir graphique ci-après). On constate en effet que certains des Etats issus du dernier élargissement, notamment la Pologne, la Roumanie, ou encore la République tchèque reçoivent des sommes importantes, mais l’Espagne, l’Italie, le Portugal, la Grèce et la France continuent de bénéficier eux aussi, grâce notamment au système de « phasing-out », de sommes relativement importantes.
La nouvelle politique régionale a été dotée sur l’ensemble de la période de 308 milliards d’Euros soit 36% du budget communautaire (en comparaison, la précédente programmation financière avait consacré 193 milliards d’Euros sur la même période à la politique régionale mais avec seulement 15 Etats membres lors des 4 premières années de la programmation financière). Pour répondre aux inquiétudes et critiques et éviter le « saupoudrage » des aides, la Commission a donc fait le pari du « fléchage Lisbonne ». Il est trop tôt pour dire si ce pari apportera les résultats escomptés par la Commission européenne.
Conclusion : une politique plus efficace ?
La nouvelle politique régionale européenne « impose » aux Etats membres une mise en œuvre effective de la stratégie de Lisbonne. Dans les « cadres de références stratégiques nationaux » et les « programmes opérationnels » (documents déterminant la répartition des fonds structurels par secteur), ce sont les priorités de Lisbonne qui sont mises en œuvre : soutien à l’économie de la connaissance, la recherche et l’innovation, les technologies de l’information…
Il est important de rappeler que depuis 1988, plus de 480 milliards d'Euros ont été investis par l'Europe dans ces régions et dans ces Etats et que la politique de cohésion, avec la diminution constante des crédits alloués à la Politique agricole commune (PAC), est destinée à devenir le premier poste de dépenses du budget de l’UE.
L’efficacité de cette politique reste discutée et les études réalisées montrent des résultats mitigés en fonction des Etats et des régions étudiées. En effet, les disparités régionales ne diminuent pas ou ne s’atténuent que très lentement (OCDE). Il reste très difficile de mesurer l’impact réel et direct de la politique de cohésion. Il existe souvent des effets d’entraînement sur le long terme, difficiles à saisir. En jouant la carte de la décentralisation, du partenariat et de la concentration des aides sur des activités de nature à engendrer une croissance durable, comme l’éducation, la recherche et les projets d’infrastructure importants, la Commission européenne semble avoir adopté la stratégie la plus judicieuse. Rendez-vous en 2013 pour le bilan de 7 années de politique régionale « version Lisbonne ».
***RUBRIQUE DU BLOG : "CONNAITRE LE FONCTIONNEMENT DE L'UNION EUROPEENNE!" :
(1) : "L'organisation territoriale en Europe"
http://unioneuropeenne.blogspot.com/2009/03/lorganisation-territoriale-en-europe.html
(2) L'UE, comment ca marche ? : Le Parlement européen
http://unioneuropeenne.blogspot.com/2009/03/2-lue-comment-ca-marche-le-parlement.html
(3) L'UE : Quel modèle économique dans l'Europe du
21ème siècle ?***
http://unioneuropeenne.blogspot.com/2009/03/3-lue-quel-modele-econo...
(4) STAGES European Commission : Traineeships
http://unioneuropeenne.blogspot.com/2009/03/4-stages-european-commi...
(5) "UNION EUROPEENNE..."
http://unioneuropeenne.blogspot.com/2009/03/5-connaitre-le-fonctionnement-de-lunion.html
(6) Le Sénat présente « Identités européennes »
http://unioneuropeenne.blogspot.com/2009/03/6-le-senat-presente-identites.html
Bien à vous,
Morgane BRAVO
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